危险废物应当严格依法管理处置，这是所有环保人均具备的基本认知。但是我们在实践中发现，对于生活垃圾焚烧后产生的飞灰，虽然已经明确其属于危废，但由于对飞灰“豁免管理”的误读等原因，在实际贮存处置等环节中，仍然存在较多没有按照危废相关要求管理的情况，而国家目前对于“飞灰”的监管也相对薄弱。

从过往经验来看，监管现状并非违法责任豁免的挡箭牌，合法合规经营始终是企业的基本责任。为此，浙江京衡环境法律师团队基于“飞灰”管理与处置的实践，结合为政府、企业提供相关法律服务时的关注重点，就企业进行“生活垃圾焚烧飞灰”管理处置时存在的法律风险进行提示，为企业进行危废管理提供一定的参考。

“飞灰”是危险废物吗？

“飞灰”是垃圾焚烧的主要产物之一，含有重金属和二噁英等污染物。2008年《国家危险废物名录》修订时明确“生活垃圾焚烧飞灰”属于危险废物，具有毒性，危废类别为HW18。

“飞灰”的主要处置方式有哪些？

关于“生活垃圾焚烧飞灰”的处置，目前我国主要采用以下两种方式：1.经螯合固化后，进入生活垃圾填埋场进行填埋处置；2.进入水泥窑协同处置。

注意：根据《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）的规定，“生活垃圾焚烧飞灰”如进入生活垃圾填埋场处置，应满足《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-2008）的要求；如进入水泥窑处置，应满足《水泥窑协同处置固体废物污染控制标准》（GB30485-2013）的要求。

对于“生活垃圾焚烧飞灰”属于危险废物目前并无争议，但由于飞灰具有“豁免管理”的特殊规定，实践中很多单位或个人便因此误以为“生活垃圾焚烧飞灰”已不属于危险废物或者无需按照危险废物相关要求进行管理，但这其实是对“豁免”的错误解读。在实践中，要实现豁免管理仍然需要满足一定的条件要求。

豁免环节的限定：“生活垃圾焚烧飞灰”豁免管理仅限于“进入生活垃圾填埋场填埋”及“进入水泥窑协同处置”的过程。

2016年《国家危险废物名录》修订时规定：“列入本名录附录《危险废物豁免管理清单》中的危险废物，在所列的豁免环节，且满足相应的豁免条件时，可以按照豁免内容的规定实行豁免管理。”

在《危险废物豁免管理清单》中，明确了“生活垃圾焚烧飞灰”豁免管理的两种情形及相应的豁免条件，即焚烧飞灰进入生活垃圾填埋场填埋处置以及进入水泥窑协同处置的过程不按危险废物管理。

需要注意的是，豁免管理并不意味着“生活垃圾焚烧飞灰”不属于危险废物，只是在填埋处置或者协同处置过程中，实施填埋以及水泥窑协同处置的经营单位无需按照危险废物利用处置的要求取得危险废物经营许可证，除此之外的其他环节仍应按照危险废物相关要求进行管理处置。

入场标准的限制： 

“生活垃圾焚烧飞灰”进入豁免管理环节应满足一定的标准要求，同时需注意避免因非法处置未达标的“飞灰”而构成刑事犯罪。

前已述及，“生活垃圾焚烧飞灰”进入生活垃圾填埋场处置或进入水泥窑处置应分别满足《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-2008）或《水泥窑协同处置固体废物污染控制标准》（GB30485-2013）的要求。而螯合固化作为焚烧飞灰进入生活垃圾填埋场填埋处置的前提处理方式，也是最容易被忽视管理的环节之一。 

在目前飞灰的实际处置过程中，由于技术有限、管理疏忽等多方面原因，对于经螯合固化的“飞灰”是否达到《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-2008）相应的进场标准，存在未按要求进行检测的情形。 需要特别提示的是，由于“生活垃圾焚烧飞灰”属于危险废物，如果委托处置单位明知螯合固化后的飞灰不满足相应进场标准，却仍将该部分飞灰委托生活垃圾填埋场填埋处置的，将可能因涉及“非法处置危险废物”而构成污染环境罪；同时，如果生活垃圾填埋场的经营单位明知存在前述情形仍接收处置的，将可能构成共同犯罪。

非豁免环节的要求： 

除明确的豁免环节外，“飞灰”的运输转移仍应依法报批、填写危险废物转移联单，遵守危险废物管理要求 “生活垃圾焚烧飞灰”作为危险废物，其收集、贮存、运输、处置等环节均应按照我国现行危险废物管理相关要求进行，包括实践中最容易被忽视的将飞灰运输至填埋场或者运输至水泥窑处置的环节。 

在焚烧飞灰运输过程中，必须采取防止污染环境的有效措施，包括包装、标识、运输车辆、运输人员等事项均应符合国家有关危险废物运输管理的规定，焚烧飞灰的运输单位必须拥有相应的危险废物运输资质，必须执行危险废物转移联单相关制度等。 

此外，根据现行规定，转移危险废物必须按照国家有关规定填写危险废物转移联单，否则根据《固体废物污染环境防治法》的规定，单位存在被主管部门处两万元以上20万元以下罚款的行政处罚风险。

混合原则的适用：“飞灰”混合其他固体废物后的废物仍属于危险废物。

根据现行法律法规的要求，收集、贮存危险废物，必须按照危险废物特性分类进行。禁止混合收集、贮存、运输、处置性质不相容而未经安全性处置的危险废物。同时，根据现行《危险废物鉴别标准通则》（GB5085.7-2007）对于危险废物混合后的判定规则，该标准第5.1条规定：“具有毒性（包括浸出毒性、急性毒性及其他毒性）和感染性等一种或一种以上危险特性的危险废物与其他固体废物混合，混合后的废物属于危险废物。”

由于实践中大量存在飞灰无序堆放、混合收集处置等情况，根据危险废物混合原则，一方面如发生混合一般难以区分，将导致需要进行处置的飞灰量增加；另一方面，由于“生活垃圾焚烧飞灰”具有毒性，一旦其与其他固体废物混合，混合后的废物均属于危险废物，包括装过焚烧飞灰的包装袋。对飞灰产生单位而言，不仅将面临处理成本上升的问题，一旦发生环境污染事件，相应的处罚与赔偿后果都可能巨幅提升。

综上，虽然目前对于“生活垃圾焚烧飞灰”的处理技术并未达到成熟稳定，监管也相对薄弱，但这并非企业就此疏于依法管理处置的理由。正因为漏洞的存在，导致在贮存到处置的每一个环节中，相应的风险均有所增加，而在这种情况下，企业更应谨慎行事，依法经营。